SNCF : d'établissement public à société privée, pourquoi cette réforme ?

La réforme de la SNCF voulue par le gouvernement prévoit notamment le passage du statut d'"établissement public" à "société nationale à capitaux publics". Un statut de droit privé vu par certains comme une étape vers la privatisation même si l'état demeurerait le seul actionnaire mais qui modifierait surtout le rapport à la dette et aux dépenses de la SNCF, analyse Jean-Philippe Morel, avocat au barreau de Dijon.

Nouer un "nouveau pacte ferroviaire entre la nation, la SNCF et les cheminots", c’est ainsi que le Premier ministre a posé les termes de la réforme de l'entreprise. Le train est une activité spécifique en raison des coûts d’exploitation et d’infrastructure. Pour Edouard Philippe, la SNCF serait "dans une situation alarmante, pour ne pas dire intenable". Il a par ailleurs précisé que le gouvernement allait recourir aux ordonnances, et ce "face à l’urgence", pour faire voter "les principes-clés avant l’été" d’un changement de statut, d’une part des cheminots, et d’autre part de la société ferroviaire elle-même.

Depuis le début de l’épopée du rail dans la première partie du XIXe siècle, l’Etat a vite pris le contrôle du système ferroviaire, d’abord en créant un système de concession (en 1842) qui lui a permis de définir les lignes à construire. L’Etat imposera, en contrepartie de subventions, la construction et l’exploitation de lignes de moins en moins rentables. Six grandes compagnies exploiteront les concessions, mais les compagnies seront toutes déficitaires après la guerre de 14, et par le décret-loi du 31 août 1937, portant création de la SNCF, la Société nationale des chemins de fer français, l’Etat reprendra les concessions.

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L’organisation du système ferroviaire français a ensuite été réformée à plusieurs reprises, essentiellement pour transposer les textes européens visant à permettre l’ouverture à la concurrence. En effet, depuis le 13 décembre 2009 le transport international de voyageurs s’est ouvert à la concurrence.

La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs  (LOTI), a donné à la SNCF un statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (Epic). Un Epic est une entreprise publique chargée de la gestion d’une activité de service public industriel et commercial. Ce statut est également celui de de la RATP. La loi du 13 février 1997 a créé un nouvel Epic, Réseau ferré de France (RFF), pour opérer une séparation juridique entre le gestionnaire d’infrastructure et la compagnie nationale (SNCF).

Par la suite, la loi du 4 août 2014 a donné naissance au nouveau groupe public ferroviaire unifié, aujourd’hui constitué de trois Epic: l’Epic SNCF qui prend en charge le pilotage global du groupe SNCF, l’Epic SNCF Mobilités pour le transport de voyageurs et de marchandises, l’Epic SNCF Réseau qui gère, exploite et développe le réseau ferré français et qui est la fusion de RFF et de la branche Infrastructures de la SNCF. Le Groupe Public Ferroviaire est détenu par l'Etat, actionnaire unique.

En 2017, le chiffre d’affaires s’est élevé à 33,5 milliards d’euros, avec un bénéfice de 1,3 milliard d’euros. L'endettement global du système ferroviaire français atteint 54,5 milliards d’euros représentant un coût très élevé pour les finances publiques.

La hausse du coût de l’infrastructure est également très importante, de 4,9 millions d’euros actuels du kilomètre pour la construction du Paris-Lyon en 1981, on est passé à 23 millions du kilomètre pour Tours-Bordeaux en 2015.

Le Premier ministre souhaite donc engager une transformation de la gouvernance de la SNCF qui permettrait de sortir du piège d'une dette sans limite et de responsabiliser "les dirigeants de l'entreprise, l'Etat et les collectivités".

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En effet l’enjeu est clair, jusqu’où faut-il subventionner l’infrastructure pour s’assurer d’une utilité optimale de l’argent public, et comment inciter à une meilleure efficacité alors que cette activité échappe en partie au marché?

A cet effet, comme le recommande le rapport Spinetta sur "l’avenir du ferroviaire" remis le 15 février dernier par l’ex-patron d’Air France, il est proposé de transformer la SNCF "en société nationale à capitaux publics". Ce rapport préconise également une reprise, totale ou très large, de la dette, pour que l’entreprise puisse ensuite assumer sereinement l’effort de modernisation de son réseau.

La contrepartie serait que la SNCF devienne une société anonyme à capitaux publics, ce qui mettrait fin à la possibilité de s’endetter quasiment sans limite comme c’est le cas aujourd’hui.
Le rapport Spinetta fait un constat sévère: "l’importance des subventions dans le financement du transport ferroviaire a fait émerger une relation avec les pouvoirs publics aussi étroite que malsaine, conduisant à une surenchère d’investissements de développement poussée par des logiques de clientélisme local, un sous-investissement massif dans la rénovation du réseau, et des péréquations multiples et opaques".

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Le rapport indique qu’il "faut créer les conditions pour interdire toute nouvelle dérive: SNCF Réseau ne doit plus s’endetter au-delà de ce que seraient ses capacités de portage indépendamment de la garantie implicite de l’Etat, Il ne doit plus investir à perte, quelle que soit la nature de l’investissement, et le management doit être responsabilisé quant à la maîtrise des coûts".

Ce changement de statut de l’Epic en société anonyme à capitaux publics pourrait être de nature à responsabiliser la société et ses dirigeants sur les efforts de gestion indispensables "pour interdire la reconstitution d’une dette irrécouvrable" comme le souligne le rapport.

De surcroit, l’immobilisme semble intenable, car le statut actuel de l'Epic SNCF Mobilités ne serait pas durablement compatible avec les exigences européennes.

En effet la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) le 3 avril 2014 (aff. C-559/12) a eu à se prononcer sur le statut d’un établissement public à caractère industriel et commercial, en l’occurrence La Poste. La Commission européenne considérait que le statut d’établissement public de La Poste lui conférait, de par les particularités qui y étaient attachées, notamment l’inapplicabilité des procédures de droit commun de redressement et de liquidation judiciaire, une garantie illimitée de l’Etat à son égard, et donc une aide étatique incompatible avec le droit du marché intérieur.

La France avait contesté cette décision arguant de la particularité du statut des Epic en droit français. Mais la CJUE trancha en considérant que la garantie illimitée en faveur de La Poste constituait bien une aide d’Etat incompatible avec le marché intérieur.

Cette décision de la justice européenne remettant en cause le financement des établissements publics pourrait à elle seule justifier la présente réforme statutaire de la SNCF.

L’intérêt des Français pour cette réforme importante, socialement délicate avec des syndicats mobilisés, montre notre attachement à la SNCF, qui fait écho à notre imaginaire, à celui du train, à l’évasion et au voyage, et comme l’écrivit Victor Hugo "Je suis réconcilié avec le chemin de fer, c’est décidément très beau".