Impôt - Budget : derrière l'explosion de la "fiscalité affectée" aux agences, se cache une vraie source d'économies pour l'Etat

Malgré le signal positif envoyé par l'exécutif sur la baisse à venir de la fiscalité, l'Etat devra trouver des marges de manœuvre pour réduire la dépense. Et un relais possible d'économies réside dans les budgets et la fiscalité dédiés aux "agences" diverses et variés dont les effectifs et les moyens ont grimpé en flèche, sans réelle justification globale. Jean-Yves Archer, spécialiste des finances publiques et dirigeant du cabinet Archer, décrypte pour "FranceSoir" ce qui se cache derrière ces organismes méconnus à la fiscalité dédiée.

Le président Macron a tranché. Puis modifié son arbitrage. Initialement, il avait confié le soin à Edouard Philippe d'annoncer au pays, lors de son discours de politique générale, que la lutte contre le déficit passait avant l'application de son programme fiscal. Bien des mesures devaient être repoussées à 2019 voire après: qu'il s'agisse de l'opportune "flat tax" à 30% sur l'épargne, de la mesure relative à l'exonération partielle de la taxe d'habitation, de l'exclusions des valeurs mobilières de l'assiette de l'ISF, etc.

Après analyse, nous avions estimé que ce choix était très risqué car il aurait éloigné le pays d'un choc de confiance et risqué de brider l'embellie conjoncturelle que nous traversons. Serrer la vis budgétaire est un impératif mais celui-ci doit être inséré dans un tableau macroéconomique d'ensemble. Si tout ceci aboutit au retour du matraquage fiscal des années Hollande et Moscovici, puisque la hausse de la CSG va bel et bien être votée le plus tôt possible, il y aura à nouveau un retour du scepticisme de bien des acteurs économiques.

C'est la raison pour laquelle l'Elysée a fait savoir que des mesures allaient être prises dès 2018: probablement sur l'ISF et la taxe d'habitation. Dans tous les cas de figure, le gouvernement Philippe n'aura pas le temps matériel, d'ici à l'automne et à la future loi de finances pour 2018, de s'attaquer à l'étiologie de la dépense publique.

Ne lui en déplaise, il va s'inscrire dans la continuité de la politique du rabot où l'on rogne ici ou là ce que l'on peut. L'objectif étant de trouver 9 milliards en 2017 et plus de 15 milliards en 2018. Sur un total de dépenses frôlant les 500 milliards pour le budget de l'Etat, cela parait réaliste. Il y a plus d'une entreprise qui, confrontée à la perte d'un gros client, se trouve dans l'obligation de réduire la voilure donc de revisiter ses différents postes budgétaires.

Deux points méritent d'être soulignés. D'abord, les 57% de dépense publique alimentent parfois le secteur privé via la commande publique ou via la consommation générée par les fonctionnaires. Serrer la vis, c'est prendre un rabot qui impacte, par ricochets, le privé.

Puis, il y a un point méconnu qui concerne toutes les agences et autres organismes qui vivent de taxes non votées par le Parlement car exclues du strict périmètre budgétaire. Ce sont donc toutes les entités qui fonctionnent sur un mode dit "débudgétisé": on parle alors de fiscalité "affectée".

La fiscalité affectée relève d'une pratique assez ancienne et dérogatoire et regroupe les taxes qui servent à assurer le fonctionnement matériel du foisonnement d'agences et organismes publics tels que les économies d'énergies et l'Ademe, le CNC (Centre national du cinéma), les Voies navigables de France, etc. Le montant de ces taxes affectées était de 112 milliards d'euros en 2011 et est estimé à un peu plus de 128 milliards pour l'année 2017.

Ce qui est assez stupéfiant en ces temps d'efforts budgétaires proclamés, c'est le montant des dérives de la fiscalité affectée. Elle représente près de 13% du total des prélèvements obligatoires et plus de 5 % du PIB. Or, un rapport du CPO (Conseil des prélèvements obligatoires présidé par le premier Président de la Cour des comptes) publié le 4 Juillet 2013 rapportait déjà que tout cet ensemble de taxes a cru de 27,6% entre 2007 et 2011. La lecture attentive de ce document est édifiante dans la mesure où l'on découvre qu'un effort total de 600 millions d'euros (rapportés à 112 milliards) a été demandé aux bénéficiaires de ces taxes, soit une fraction infinitésimale de l'effort qui devrait être "logiquement" requis de la part des ministres de tutelle.

En fait, chacun a compris que dans la plupart des cas, c'est un moyen pour débudgétiser les dépenses en créant des taxes qui irriguent un flot de dépenses aux évolutions contestables. Ainsi, à titre d'exemple, le CNC est alimenté par une taxe qui s'est accrue de 30% en 2011. Le total des 309 taxes affectées à plus de 453 entités ont suivi une hausse de 4,5% par an à comparer au 1,2% par an du budget général de l'Etat stricto sensu.

Quand Edouard Philippe dit que la France subit une addiction à la dépense publique, il ferait mieux de tourner son regard vers le laxisme des agences plutôt que sur la stricte gestion de l'Etat stricto sensu. En "grattant" 10% de la fiscalité affectée, c'est une manne de 11 milliards qui serait acquise. De même, alors que les effectifs de l'Etat ont baissé (entre 2007 et 2012) de près de 6%, les effectifs des agences et autres ont augmenté de 10,4%.

A ce stade, le lecteur a compris le manquement global au regard de la discipline budgétaire que réclame pourtant notre situation nationale. On nous dit que tout a été fait en matière de "serrage des boulons" pour les finances publiques. La question de la fiscalité affectée démontre le contraire.

Car, il y a toujours plus instructif: la masse salariale entre 2008 et 2011 a décru de 2% pour l'Etat (avant les mesures du projet de loi de finances pour 2017 et du cadeau empoisonné de François Hollande) mais a augmenté de 17% pour les agences financées par taxe affectée et de 10% pour celles qui sont financées par des dotations budgétaires.

Là réside un défi démocratique et non pas seulement technique et financier. Comme l'écrit le Conseil des prélèvements obligatoires ces taxes échappent pour leur quasi-totalité au contrôle du Parlement ce qui "porte non seulement atteinte au fondement de la démocratie parlementaire mais s'oppose également à la nécessité d'une gestion rigoureuse des deniers publics, particulièrement importante en période de crise budgétaire". On ne peut être plus clair sauf à préciser la lettre de l'article 24 de la Constitution qui énonce en fin de premier alinéa que le Parlement "évalue les politiques publiques" car derrière ces sommes collectées par taxes affectées, il serait probablement doté de pertinence de retracer, en bon contrôle de gestion digne d'une PME, les modalités effectives des dépenses.

Pour ma part, j'accorderai de la crédibilité à un discours de restriction de la dépense publique quand messieurs Le Maire et Darmanin engageront une sérieuse réforme de la fiscalité affectée. A défaut de vouloir stranguler notre édifice collectif des finances publiques et par ricochet la pérennité de notre modèle social, il serait probablement judicieux d'y injecter une dose de rectitude et de lucidité gestionnaire.

Lucidité gestionnaire? Un exemple? L'ancien ministre de l'Education, Vincent Peillon, dans toutes ses déclarations, avait prétendu pouvoir réaliser sa réforme des rythmes scolaires via un budget de 250 millions d'euros. La Cour des comptes a confirmé qu'il s'agit en fait d'une dépense de près de 1,3 milliards. Ah! les chiffres et leur lot de contrariétés.

Tant que les élus ne seront pas plus attentifs aux questions de chiffrages prévisionnels, la France dépensera trop et "vivra au-dessus de ses moyens" pour reprendre le mot connu de Raymond Barre. Là voilà une des sources de l'étiologie de la dépense publique dont la bonne compréhension nous permettrait un utile reformatage de l'Etat et de ses satellites.